上海战略所｜对标国际，上海该如何提升全球城市功能

原标题：上海战略所｜对标国际，上海该如何提升全球城市功能

如何进一步明晰上海的全球城市功能领域，清晰认识优势与短板，明确聚焦领域和发展导向，对“十四五”时期上海的发展意义重大。

本文首先明确上海全球城市功能的主要关注点，然后选取相对权威的全球城市排名指标作为对标城市进行比较研究，最后提出上海提升全球城市功能的努力方向。

一、如何理解上海全球城市竞争的三大核心功能

对上海全球城市核心功能的认识，需立足城市属性与功能属性两类背景，以明晰概念和内涵边界。

一是在城市属性上聚焦全球城市。

伴随全球化发展，不同城市在全球城市网络中的作用差异显著，全球城市逐步彰显其对全球资源、要素的配置力与影响力。城市功能研究则在空间上由城市内部、区域中心城市至全球城市拓展，在对象上由地点空间功能向流量空间功能演变。全球城市的核心本质就是提供各类要素流动和配置的平台，使不同要素通过高效率的组织扩散到全球，产生集聚辐射效应。

二是在功能属性上聚焦核心功能。

核心功能是影响着城市其他功能运行，甚至决定城市性质和发展方向的功能。也可理解为，服务于城市性质与经济发展的功能为核心功能，如投资、贸易航运、金融服务、商务商业、人才信息、科技创新、事务协调等，服务于人的生活与发展的功能便是非核心功能。

未来全球城市的功能竞争将主要聚焦于全球资源配置功能、全球价值链组织功能和经济全球化枢纽功能。

其中，全球资源配置功能是全球城市的基础性功能，包括金融服务、航运贸易、人才汇聚、信息枢纽、技术服务等各类资源的配置；全球价值链组织功能是全球城市的主导性功能，包括价值链管控、价值链服务和价值链创新功能；经济全球化枢纽功能是全球城市的引领性功能，包括投资贸易高地与协同治理门户等。对上海城市核心功能的描述与对比分析，也将基于以上功能框架展开。

二、上海城市功能的国际比较

（一）国际城市样本及功能特点

本文选取相对权威的全球城市排名指标作为对标城市筛选依据。其中，伦敦、纽约长期占据各大排行榜的前三位，表明其卓越实力，而巴黎、东京、新加坡和香港也总体位于前列，因而将此五城作为经济功能的对标城市。

表1 主要城市竞争力综合指标中的城市排名

资料来源：根据各相关指标数据库整理。

1、全球资源配置功能

纽约以其发达的金融、商业商务、航运服务和文化产业而担负起多元要素的集聚、配置乃至引领功能。

纽约的金融区以曼哈顿下城及华尔街为龙头，是名副其实的世界金融中心。位于百老汇剧院区枢纽的时代广场被称作“世界的十字路口”，亦是世界娱乐产业的中心之一。同时，纽约全球贸易中心和全球航运中心实力奠定了其在经济全球化中的重要地位。纽约是世界上少有的同时拥有三个机场的城市，纽约新泽西港口在全球港口的综合排名一直名列前茅，并正在积极转型为以服务贸易为主的开放枢纽。

伦敦在全球资源配置功能上与纽约有诸多的相似之处，都是依托大量的跨国企业总部和金融中心实现全球资源的综合集散，但其更侧重于由传统国际金融中心逐步发展为全球综合型离岸金融中心。

全球金融中心指数GFCI历次排名中，伦敦都位居前列。国际清算银行(BIS)数据调查显示，2018年，伦敦的外汇交易量在全球外汇成交量中所占比例升至41%。与纽约市场和东京市场主要从事与美元和日元相关的金融交易不同，伦敦市场主要交易的是离岸货币和以离岸货币计价的金融产品和金融衍生产品，是真正意义上全球最大的国际金融中心。另外，伦敦一直是世界上最大的黄金场外交易中心，其次是纽约、苏黎世、东京、悉尼和香港。

东京的资源配置功能主要依托其市场体系而逐步加大开放。

日本二战失败之后一直实行严格的国内市场管制，在美国等发达经济体的压力下，从1980年代开始加快资本市场的开放速度，到1990年代末期基本完成。2000年左右，大部分外资证券公司开始以分支机构或办事处的形式进入日本市场。2006年日本全面修改《公司法》后，高盛、瑞士信贷等外资证券公司陆续在东京建立子公司，开展亚太地区的业务。

作为欧洲两大综合性金融中心之一，相比区域性的金融中心，巴黎涵盖的金融领域更为全面和多元化，是欧洲重要的全球性要素市场之一。

巴黎在债券，债券衍生品，公司债券的发行规模上都位居欧洲前列。单从资产管理规模而言，巴黎的业务量就是法兰克福的两倍。巴黎是欧洲第一个同时拥有证券、保险和债券发行交易金融中心，拥有欧洲第一大股票市场，第一大保险市场，以及五家欧洲Top10的顶级银行，同时巴黎在欧洲金融科技和数字经济领域排名第一。在英国脱欧的背景之下，巴黎将是伦敦最强有力的竞争者。

新加坡配置全球资源的基本平台是全球航运中心，同时国际贸易、金融中心功能也处于不断提升之中。

新加坡结合发达的航运市场、完善的航运服务，丰沛的物流运输和众多航线航班等优势于一体，与世界上120多个国家和地区的600多个港口建立了业务联系，一直发挥着国际航运枢纽作用。5000多家海运企业创造了超过17万个就业机会和国内生产总值约7%的贡献度。同时，商务服务、金融服务和旅游等服务贸易占比分别实现33%，19%和14%，主体则是新加坡本土以及知名的跨国公司。此外，根据2018年的全球金融中心指数（GFCI）排名报告，新加坡是继伦敦、纽约、香港之后的第四大国际金融中心。

香港的国际金融中心和自由港地位是其配置全球资源的重要平台。

香港富于特色的金融监管架构，打造了具有国际化特色的资本市场体系，金融创新和金融深化也有效延伸资本市场，2019年香港的金融服务收入高达441亿港币。国际金融资本的深度融合也使得美元与人民币并存的复合型国际金融中心特色更加明显。航运领域，2018年香港贸易进出口总额占2018年全球贸易进口总额的3%左右，远高于任何一个城市。同时，香港也是当今全球资讯流通最自由的国际大都市和国际信息枢纽之一，在开放电讯市场方面，比亚洲大部分国家先进得多。

2、全球价值链组织功能

纽约通过集聚大量的跨国公司总部型企业行使着跨国经济控制和决策功能。

通过其分支机构和总部型企业之间的合作交易，并购控股等方式进行全球业务离岸布局，易于产生集聚经济效益。尽管1970年代后500强企业设在纽约的总部逐渐减少，但2019年仍有75家企业总部位于纽约，而金融型总部占2/3以上。同时，纽约近年来十分重视全球价值链创新和服务能力提升。纽约以其服务创新的多元化要素集聚和高端服务业向高端产业链的转移，已是美国成长最快的高科技枢纽和仅次于硅谷的第二大科技重镇。澳大利亚2ThinkNow创新城市全球指数显示，自2007年排名初始纽约便位居前列，2019年更上升至全球第1位。

伦敦是欧洲重要的跨国公司总部集聚地，但更为显著的是其生产者服务业超强的全球化服务能力，这已成为伦敦行使全球价值链组织功能的代表性体现。

2019年，总部位于伦敦的财富世界500强企业有11家，总数不算多，但专业服务业无论从就业人数还是企业数量上都已经全面超过金融及房地产企业。同时，管理咨询、法律和会计服务为主导的专业服务、盈利能力和国际枢纽性显著。伦敦的国际律师事务所已成为国际资本市场交易的主要顾问。此外，伦敦已形成欧洲最大和最具活力的科技创新生态系统。伦敦创新产业特色较为显著，创新投资超过70%的产业包括通讯、艺术、娱乐和休闲、管理和支撑服务、健康、社工、科学研发和兽医。在Compass2015年发布的全球科技创业生态系统分析中，伦敦已位居欧洲首位。同时，英国政府在打造伦敦科创生态过程中在政策制定、创新载体与平台建设等方面起到的强力推动作用。

大量的跨国公司总部及综合商社（亦称财团）共同成为东京组织全球价值链的重要载体。

东京都市圈聚集了全日本30%以上的银行总部、50%销售额超过100亿日元的大公司总部。此外，相对普通跨国公司，综合商社的全球资源配置方式有明显差别。一是它构建了一个庞大、内容繁杂的全球投资组合，有效分散跨国投资时空不确定性导致的风险。二是多采用风险-报酬的投资观点去衡量，综合考虑维持主力市场与发掘第二成长曲线。三是致力于全产业链投资，从更宏观的角度解决产业链中的瓶颈。在价值链创新领域，东京基于扎实的工业，特别是先进制造业基础，加速科技创新策源能力打造。一方面，通过专业技术服务的高收入反哺工业制造的智能化和高端化。工程技术相关的工业技术咨询服务占专业技术服务业比重约90%，超过60%的工业技术服务捆绑于其售卖的高精度仪器和重型工业设备上。另一方面，强化以信息通信为先锋，带动传统漫画、出版传媒和信息服务等行业的全面发展。

巴黎以其跨国公司总部集聚度影响着欧洲和全球经济。

巴黎的文化之都和时尚之都的浪漫气息不仅使得这座城市最具宜居品质，也促使其成为欧洲最具吸引力的国外投资目的地。根据估计，共有33间财富世界500强企业的总部设立在巴黎都会区，是欧洲最集中的地区。安永集团2018年开展投资者调查表明，有超过37%的人认为巴黎对于外商直接投资的吸引力要大于伦敦。在价值链创新方面，巴黎作为欧盟最集中的高等教育集聚区，也被认为是世界上最适合研发创新的城市之一。巴黎大区政府依托大区创新中心将区域内的大学、科研中心、大型集团和中小型工业企业有机地捏合在一起，并以创新项目作为抓手，运用资金纽带，形成有效互补的创新生态系统。法国国家统计局的数据显示，巴黎与智力服务、设计、研究、工商贸易、管理、文化和休闲有关的职能占全国就业岗位的四分之一。

新加坡立足于联结东西方产业的准确定位，因其全面的对外开放政策获得了众多跨国公司的青睐。

优良的区位条件和基础设施，开放而亲商的政策环境，简单低廉的税制，便捷的行政和贸易物流服务以及高效的法律保障，促使其得到美国、欧洲跨国企业青睐。目前，大约有2.6万个国际公司立足新加坡，三分之一的财富世界500强公司选择在新加坡设立亚洲总部。新加坡的价值链创新策源功能主要依托于创新型城市的建设。新加坡成熟的商业环境和对知识产权的重视，吸引了许多外资进入开展研究与发展。制造业领域围绕电子、化工、生物医药科学及工程四大产业，在微机电系统、纳米技术、光电技术、信息技术等新领域逐步构建新优势，由单一的产品生产制造转移至高附加值环节。在服务业方面，信息通信技术、金融服务、法律服务、教育等知识密集型服务业被认为是创新系统的重要组成部分。此外，公私合作的联合实验室、行业研究财团和产业联盟在内外资源联动上起到了重要作用。

香港重点致力于通过积极的总部经济策略强化价值链头部控制。

截至2019年12月，在香港设立总部的境外企业高达1530家，主要集中在金融、保险、地产及商务服务业等领域。通过总部经济，香港成功管理着价值链的高端环节，并朝创新链转移。粤港澳大湾区建设带来的机遇，正加速香港进一步善用研发能力、科技基础设施、法律制度及知识产权等优势，协助创新公司打进亚洲市场，或协助内地创新公司走向国际。根据2020年全球创新指数，深港科技集群已成为世界第二大科技集群。

3、经济全球化枢纽功能

纽约是经济全球化的重要事务协调中心之一。

它是众多国际功能性机构和组织的驻地，如联合国总部及其秘书处和诸多理事会机构。联合国大会等首脑级议事机制定期举办，成为全球事务交流协商和信息传递的重要场所。华尔街集聚了美国10大银行中的6家总行，集中了纽约证券交易所、美国证券交易所、投资银行、政府和市办的证券交易商、信托公司、联邦储备银行、各公用事业和保险公司的总部以及美国洛克菲勒、摩根等大财团开设的银行、保险、铁路、航运、采矿、制造业等大公司的总管理处，成为美国和世界的金融、证券交易的中心，垄断资本从这里支配着美国的政治、经济，也深刻影响全球经济与金融市场走势，被视为美国金融帝国的象征。

伦敦依托其全球领先的国际金融服务中心功能，也被视为领先的首选仲裁中心。

银行、保险、基金管理和其他金融服务的共同定位和聚集效应有助于巩固其作为主要国际法律服务中心的地位。在海军部和商业法庭上，超过70%的索赔要求至少涉及来自英格兰和威尔士以外地区的一方。

巴黎最大特点是拥有较多的国际组织总部，并能够通过这些国际性的功能组织平台深度参与全球治理。

如联合国教科文组织总部设在法国巴黎米埃特堡，是联合国在国际教育、科学和文化领域成员最多的专门机构。又如经济合作与发展组织总部设于巴黎，是全球主要经济体开展合作、分享经验并寻求共同问题解决方案的重要平台。此外，国际计量局等全球专业性执行机构总部也设于巴黎。

香港依托中国内地与全球经济超级联系人角色，逐步形成富有特色的全球经济治理参与模式。

香港参与的国际组织包括世界贸易组织、亚洲太平洋经济合作组织、亚洲开发银行、国际结算银行、国际奥林匹克委员会等14个，香港护照可以自由出行165个国家和地区，享世界公民之便利。回归以来，在“一国两制”框架下，香港在双边协定的签署上更加活跃，其根据中央授权自行缔结的双边协定的数量和类别大幅增加，主要包括民用航空运输协定、促进和保护投资协定、刑事司法互助协定、移交逃犯协定、移交被判刑人士协定、避免双重征税协定等六大类。

（二）上海全球城市功能对标分析1、全球资源配置功能对标

对照金融资本、港航物流、人力资源、信息等重点资源，上海在人流物流、资本市场和航运资源等相关指标上已具备一定规模优势。但同代表性全球城市相比，在高端要素配置能力、高端服务能级、要素活跃度和政策限制等方面仍存在一定差距。

表2 上海全球资源配置功能同代表性全球城市的对标分析

注：优势领域部分为国内领先的相对优势，同代表性全球城市相比仍有差距。

表3主要全球城市的金融指标对比

资料来源：课题组根据wind，Forbes2000强报告整理

表42018年主要全球城市的航运服务指标对比

注1：对于拥有多个机场的城市选择国际连接度指数最大的机场

资料来源：课题组根据新华波罗的海报告，全球航空枢纽连接度指数整理

2、全球价值链组织功能对标

对照跨国公司总部网络连通度、全球价值链管控能力、高端服务业集聚等方面，上海已进入价值链管控与服务的高能级全球城市行列，但高端环节控制能力、标准制定与引领能力及专业化生产者服务能力同顶级全球城市相比仍存在一定差距。对照创新资源、研发投资、知识竞争力、创新集群与生态等方面，上海价值链创新能力已长期处于国内领先，并逐步向亚太地区前列靠近，但创新网络开放性和引领性同代表性全球城市相比仍存在一定差距。

表5 上海全球价值链组织功能同代表性全球城市的对标分析

注：优势领域部分为国内领先的相对优势，同代表性全球城市相比仍有差距。

表6全球城市价值链管控功能相关指标对比

资料来源：根据GaWC2018，Forbes网站、wikipedia和刘江会《增强上海全球城市竞争力研究》等研究成果整理。

3、经济全球化枢纽功能对标

对照对外贸易规模、服务贸易发展、全球经济治理参与度等方面，

上海国际贸易量的枢纽地位业已确立

，但在贸易自由度、便利化和服务贸易等新领域的市场开放度等方面仍同顶级全球城市有较大差距，同时对全球经济治理体系的深度参与能力也有待提升。

表7 上海经济全球化枢纽功能同代表性全球城市的对标分析

注：优势领域部分为国内领先的相对优势，同代表性全球城市相比仍有差距。

表8主要全球城市的贸易指标对比

资料来源：课题组根据新华波罗的海报告，word trade review 2019整理

三、上海提升全球城市功能的努力方向

（一）进一步强化功能导向与城市属性的匹配

上海全球城市功能的确立需要更加贴切上海的城市定位与使命，回应重要资源、重点载体的发展诉求。上海需要依托全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领和开放门户枢纽这四大核心功能，重点形成以国际经济、金融、航运、贸易和具有影响力的科技创新中心“五大中心”为主要载体的经济功能框架，以实现深度参与并部分引领经济全球化的使命定位。面向本世纪中叶，则需进一步形成与综合国力和国际地位相适应的全球城市经济功能体系，通过全球要素的高效配置、全球性的价值链组织以及全球经济治理的深度参与，真正意义上成长为经济全球化的重要枢纽和顶级门户，助推国家在全球治理和国际事务中发挥重要作用。

（二）进一步强化功能实现路径的逐级递进

上海全球城市功能的实现，需要体现开辟通道、搭建平台和规制引领三类作用方式的交叠递进。改革开放四十年以来，重点以开辟通道的方式构建要素市场、吸引外部投资、引进和培育跨国公司总部，不断充实本地全球生产网络载体。当前至社会主义现代化国家的建成阶段将进一步突出平台搭建，通过引入或建立各类功能性机构、世界性组织和大型活动等方式对接市场与规则，促使经济与创新活动的自由便利化。面向本世纪中叶，则需要突出规制引领，通过积极参与经济全球化治理，在投资贸易规则、知识产权保护、技术与产业创新等关键环节形成影响力。

（三）进一步强化功能重点领域的战略组合

上海培育壮大全球城市功能的手段将是多领域多要素的战略组合，既包含实体设施、平台与机构，也包含规制、服务与政策。比如面向全球资源的配置功能，既包含海空枢纽港集群战略，也包括国际金融港、自由贸易港与数码信息港建设，既包含基础设施体系的完善，也包含服务能级、功能性机构的培育壮大与运营模式的探索创新。又如面向价值链高效组织功能，既要促进跨国公司总部管控能力与高端生产者服务机构的服务能力集成，也要促进大科学集群、高校院所与产业集群的融合互促。再如面向经济全球化枢纽功能，需推进上海从货物贸易枢纽走向服务贸易和投资高地，进而成为制定国际经贸规则体系的重要参与者。

（四）进一步强化功能的制度支撑与环境保障

上海提升全球城市功能，关键在于能否持续优化制度体系与综合环境，以城市吸引力、创造力和影响力的持续扩大增强竞争力。其中，便捷高效的连通环境是前提基础，重点支持跨境和区域商品、货物、人员和信息的高效集聚与流动；开放有序的市场环境是必要条件，需要形成公平、高效、透明的市场游戏规则；健康稳定的金融环境是关键纽带，优化包括金融治理体系健全、金融产品服务创新和金融制度改革深化；公正透明的法治环境是稳健护航，推动依法治理的全面落地将是上海提升全球声誉的重要保障；包容活跃的创新环境是重要驱动，需要在创新文化、创新治理、产业创新环境、基础设施和人才政策等方面构建多维度支撑体系；宜居宜业的生活环境是永续支撑，韧性安全的设施保障、便利健康的居住环境、包容共享的社会环境和低碳可持续的生态环境都是必不可少的因素。